Kuntakonsernin ohjeistusta on syytä täsmentää

Kuntien olisi syytä täsmentää konserniyhteisöjensä tavoitteita ja ohjeistusta, toteaa Tampereen yliopiston emeritusprofessori Pentti Meklin.  

Kuntaliiton ARTTU2-tutkimusohjelmassa on julkaistu Meklinin tutkimusraportti, jossa tarkastellaan kuntakonsernien ohjausta sekä teoreettisesti että konkreettisesti talousarviotavoitteiden valossa. Tavoitteet kuntakonsernin kokonaisedun osoittajana -tutkimusraportin kohteena ovat erityisesti ARTTU2-tutkimusohjelmaan kuuluvat 40 kuntaa. 

Kuntakonsernien tytäryhteisöt muodostavat toiminnallisesti joukon erilaisia yksikköjä. Niiden palvelujen käyttäjät ja myös rahoittajat vaihtelevat. Asiakkaina ja rahoittajina voivat olla kuntalaiset ja kansalaiset, yritykset ja yhteisöt, kunnat itse tai valtio.  

Kuntalain mukaan konsernijohdon tehtävänä on ohjata tytäryhteisöjä siten, että ohjauksessa otetaan huomioon kuntakonsernin kokonaisetu. Lain valmisteluasiakirjoissa todetaan kuitenkin, että kuntakonsernin kokonaisedun sisältö on hankalasti määriteltävissä. 

Miksi kunta omistaa tytäryhteisöjä?

Tutkimuksessa pohditaan, miksi kunta omistaa tytäryhteisöjä tai on mukana niissä, ja miten omistaminen syntyy. Kunnat eivät ole perusluonteeltaan markkinasektorin tapaan sijoittajaomistajia, jotka odottavat sijoitukselleen tuottoa. Kunnat ovat omistajina yleensä siksi, että tytäryhteisöt ovat tapa hoitaa kunnan tehtäviä eli palvelujen järjestämistä ja kunnan elinvoiman edistämistä. Konsernin kokonaisetu tarkoittaisi siis onnistumista yksittäisissä tehtävissä elinvoiman tukena. Tämän kanssa ristiriitainen ja hämmentävä havainto on kuitenkin se, että useimpien kuntayhtiöiden yhtiöjärjestyksessä ei ole täsmennetty yhtiön tarkoitusta, jolloin kuntayhtiön tarkoituksena on osakeyhtiölain perusolettamuksen mukaan voiton tavoittelu. Kuntakonsernin kokonaisedun sisältö pitäisi löytyä näistä: kuntastrategia, konserniohjeet, talousarvion tavoitteet ja kunnan edustajien ohjeistukset.  

Tavoitteiden asettelusta varsin vaihteleva kuva

Raportissa tarkastellaan niitä tavoitteita, joita ARTTU2-tutkimuskunnat ovat asettaneet talousarvioissa tytäryhteisöilleen. Tavoitteiden asettelusta syntyy varsin vaihteleva kuva useillakin kriteereillä.  Monien kuntien odotukset tytäryhteisöille jäävät epäselviksi. Toisaalta voi olla, että tytäryhteisöt toimivat kuntakonsernin kokonaisedun mukaisesti ilman nimenomaisesti julkikirjoitettuja tavoitteita.  

Tutkimus vahvistaa käsitystä, että kuntien on syytä paneutua omistajan roolissa tytäryhteisöjen toimintaan ja ohjaukseen erityisesti toimintaympäristön muuttuessa. Merkittäviä muutoksia on tapahtumassa maakunta- ja sote-uudistuksen seurauksena ja myös esimerkiksi ammattikoulutuksen järjestämisessä.

Raportti: Pentti Meklin: Tavoitteet kuntakonsernin kokonaisedun osoittajana. Teoriaa ja havaintoja ARTTU2-tutkimuskunnista. Uutta ARTTU2-ohjelmasta nro 8/2018.

Lisätietoja:

Emeritusprofessori Pentti Meklin, pentti.meklin(at)uta.fi, p. 050 564 2595

ARTTU2-tutkimusohjelmasta: tutkimuspäällikkö Marianne Pekola-Sjöblom, p. 050 337 5634, s-posti: marianne.pekola-sjoblom(at)kuntaliitto.fi