Ovatko muistiinpanot viranomaisen asiakirjoja?

Korkein hallinto-oikeus on kahdessa päätöksessään (KHO 2016:131 ja KHO 13.9.2016/3803) ottanut kantaa muistiinpanojen asemaan viranomaisen asiakirjana viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) pohjalta.

Julkisuuslain 5 § 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen on laatinut, taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta toimivalle. 

Poikkeuksena ovat muistiinpanot taikka sellaiset luonnokset, joita laatija ei ole vielä antanut esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten (julkisuuslain 5 § 3 mom.). Lain valmistelutyössä (HE 30/1998) todetaan, että viranhaltijoiden tekemät keskeneräiset asiakirjat jäävät viranomaisen asiakirjan käsitteen ulkopuolelle, koska niitä ei ole tarkoitettukaan asiakirjoiksi, joihin asian käsittely perustuu. Lakiesityksessä mainitaan erityisesti, ettei lakia sovelleta viranhaltijan itse laatimiin ja hänen haltuunsa jääviin muistiinpanoihin.  

KHO:n päätöksiä

Tapaus KHO 13.9.2016/3803 koski erään yhtiön Verohallinnolta pyytämiä muistiinpanoja, Excel-taulukoita ja tietokantaan tehtyjen hakujen tuloksia verotarkastuksen yhteydessä. KHO katsoi tässä tapauksessa, että mainitut asiakirjat olivat sellaisia hahmotelmia, asiakysymyslistoja ja luonnoksia, joihin julkisuuslakia ei sovelleta. 

Vuosikirjapäätöksessä KHO 2016:131 johtopäätös oli toinen. Kyseinen tapaus koski verotarkastuksen kohteena olevan yhtiön työntekijöitä haastateltaessa tehtyjä muistiinpanoja. Hallintolain (434/2003) 42 §:n mukaan tiedot suullisesti esitetyistä vaatimuksista ja selvityksistä on kirjattava tai muulla tavoin rekisteröitävä. Verohallinto on säännöksen vaatimuksen mukaisesti tehnyt muistiinpanoja haastattelujen aikana. KHO otti asiassa kantaa sen puolesta, että muistiinpanot olivat Verohallinnon viranomaisasiakirjoja ja että kyseisiä muistiinpanoja ei voitu pitää julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle jäävinä muistiinpanoina tai luonnoksina. Tässä tapauksessa muistiinpanot siis olivat viranomaisen asiakirjoja. 

​Jälkimmäisessä tapauksessa KHO:n päätöksen kannalta ratkaisevaa oli, että kyse toisaalta oli asiakirjoista, joihin oli kirjattu viranomaisen haastatteluissa saama suullinen selvitys. Selvitystä käytettiin tausta-aineistona varsinaisessa verotarkastuksessa, joten se vaikutti asiassa tehtyihin päätöksiin. Toisaalta muistiinpanot eivät olleet muiden asiakirjojen luonnoksia tai luonnosversioita, eli muistiinpanoissa olevat tiedot eivät käyneet ilmi muista asiaan liittyvistä asiakirjoista. Muistiinpanot sisälsivät siis selvitystä, joka vaikutti verontarkastukseen, mutta jota ei ollut saatavissa muista asiakirjoista.  

Johtopäätös

KHO:n päätökset ovat konkreettinen osoitus siitä, mitä hallituksen esityksen selitys tarkoittaa: Muistiinpano jää julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle, jos se laaditaan viranhaltijan omaan käyttöön ja jää tämän haltuun. Jos muistiinpano laaditaan selvityksenä ja siitä on käyttöä asian käsittelyssä ja siihen liittyvässä päätöksenteossa, kyse ei varsinaisesti ole muistiinpanosta, vaan tällöin sovelletaan julkisuuslakia.  

Milloin sisäiset muistiinpanot muuttuvat viranomaisen asiakirjaksi? ​

Jos muistiinpanon katsotaan olevan viranomaisen asiakirja, julkisuuslakia sovelletaan kyseiseen asiakirjaan.  Muistiinpanoista koostuva asiakirja on tässä tapauksessa lähtökohtaisesti julkinen, ja kenellä tahansa on oikeus lukea se. Luonnollisesti myös salassapitosäännökset tulevat sovellettaviksi. 

Erityisesti silloin, kun muistiinpanoja tehdään suullisesti tehdystä selvityksestä tai viranomaisasian käsittelyyn sisältyvistä, suullisesti vastaanotetuista tiedoista, muistiinpanojen sisältö tulee ensisijaisesti siirtää erilliseen asiakirjaan, esimerkiksi muistioon tai pöytäkirjaan, jota sitten käytetään selvitysaineistona asian jatkokäsittelyssä. Muistiinpanot pysyvät tällöin lähtökohtaisesti muistiinpanijan omina. ​​​​​

Lisää aiheesta

• 13.9.2016/3802 KHO:2016:131
  
  Asiakirjajulkisuus - Verotarkastus - Haastattelumuistiinpanot. Finlex.fi
  
   
• 13.9.2016/3803
  
  Asiakirjajulkisuus - Verotarkastus - Muistiinpanot - Viranomaisen asiakirja. Finlex.fi