Kuntien ja kuntayhtymien varallisuuden hoito ja arvopaperisijoittaminen

Kunnat ovat tehneet arvopaperisijoituksia alusta alkaen varsin perinteisesti: suurin osa sijoituksista on ollut korkoinstrumenteissa, erityisesti valtion lainoissa ja rahamarkkinainstrumenteissa, kun taas osakkeiden ja muiden riskillisempien kohteiden osuus on pääsääntöisesti ollut 10–30 %. Rahoitusmarkkinat sekä korko- ja osakemarkkinoiden perusasetelmat ovat muuttuneet vuonna 2008 alkaneen finanssikriisin jälkeen. Etenkin länsimaisten valtioiden lainoja on pidetty riskittöminä, joihin muiden kohteiden riskillisyyttä ja tuottoa on peilattu. Kaikkien valtioiden osalta näin ei enää ole. Lisäksi ennätysmatalaksi vajonneen korkotason vuoksi valtion lainoissa on vaatimaton tuottopotentiaali – toisaalta korkojen mahdollisesti noustessa merkittävä korkoriski. Jo tuottojen saavuttaminen sinänsä on vaativampaa kuin aiemmin.

​Tuotto-odotukset ja riskit sekä tuotteen tai palvelun valinta onkin aina suhteutettava kulloiseenkin markkinatilanteeseen. Esimerkiksi 10–15 vuotta sitten riskillisempiin kohteisiin ei välttämättä ollut tarvetta sijoittaa, kun tuottoa sai pienelläkin riskillä. Nyt joudutaan miettimään, mitä lisäriskiä tai kokonaan uutta riskiä tuoton saavuttamiseksi voidaan hyväksyä. Finanssikriisin jälkeistä poikkeuksellista tilannetta on joissain yhteyksissä kutsuttu ”uudeksi normaaliksi”. Asetelma tuskin kuitenkaan jää pysyväksi, vaan jonakin päivänä kohtuullista tuottoa voi taas kertyä vähäiselläkin riskillä.

Rahoitusmarkkinoiden kehitys, sääntely, pankkiteknologian murros, sekä rahoitusalan toimijoiden muutospaineet merkitsevät, että tuotekehitystä sekä vaihtelua tuoton lähteiden ja riskin suhteissa tapahtuu jatkossakin. Kaikki uudet tuotteet tai palvelut eivät kuitenkaan välttämättä sellaisenaan sovi kuntien tarpeisiin. Muutokset nimittäin korostavat kuntien sijoitustoiminnassa myös periaatteellisia kysymyksiä. Voiko kunta ottaa samanlaista riskiä kuin muut sijoittajat ja jos ottaa, miten se on perusteltu? Minkälaista tuottoa ja minkälaisilla keinoilla on syytä ja mahdollista tavoitella? Onko sijoitustoiminnalla saavutettavissa taloudellista liikkumavaraa tunnistettavilla ja hyväksyttävillä riskeillä? Riskien tunnistaminen, sopivuuden määrittely omiin tarpeisiin sekä riskien hallinnan keinot korostuvat.

Kuntien varallisuutta ja sen hoitoa on hyvä tarkastella myös laajemmin, sillä yhtymäkohtia aktiivisen julkisen keskustelun kohteena olevaan kuntien velkaantumiseen ei voi välttää. On syytä korostaa, että velan vastapainoksi kuntien varallisuudessa on paljon myös tuottopotentiaalia sekä konkreettisina rahavirtoina (korot, osingot) että kunnan yleisen elinvoiman ja hyvinvoinnin kasvattamisen kannalta. Potentiaali toteutuu sitä paremmin, mitä perustellummin ja johdonmukaisemmin omaisuutta hoidetaan.

Tulisiko arvopaperisijoitusten kohtelun poiketa kunnan muun varallisuuden käsittelystä? On esitetty ajatuksia, etteivät arvopaperisijoitukset olisi hyväksyttäviä, kun kunnalla on velkaa. Oleellista kuitenkin on, miten arvopaperisijoitukset täydentävät ja tukevat kunnan muuta varallisuutta ja toimintaa ja että riskit ovat tiedostetut ja hallinnassa. Monet kunnat voisivat yleisesti varallisuuttaan realisoimalla saavuttaa velattomuuden. Realisoimisen järkevyyttä hyvän taloudenhoidon kannalta voidaan kuitenkin pohtia, etenkin jos varallisuudesta saatava tuotto on korkeampi kuin vieraasta pääomasta maksettava kustannus.

Kaiken kaikkiaan kunnan omistajapolitiikka korostuu. Omistamisen keskeisin peruste on riittävän tuoton saaminen kunnan (pääoma)sijoitukselle tai palveluedellytysten luominen. Siten tehokas omistajapolitiikka edellyttää, että kunta määrittelee, mitä tavoitteita kukin omistus palvelee, kuinka tehokkaasti ja taloudellisesti omistusta käytetään ja kuinka omistuksen arvo turvataan.

Uudessa kuntalaissa sijoitustoimintaa suoranaisesti koskevat säännökset ovat ennallaan. Laissa kunnan toiminta nähdään yhä selkeämmin laajana kokonaisuutena ja määritellään sisältäväksi oikeudellisen kuntakonsernin lisäksi kuntien yhteistoiminnan sekä omistukseen, sopimukseen ja rahoittamiseen perustuvan kunnan toiminnan. Omistajapolitiikka ohjaa myös sijoitustoimintaa koskevaa päätöksentekoa kunnan omistamassa yhtiössä.

Varallisuudenhoidon ja sijoitustoiminnan peruslähtökohtana voidaan katsoa olevan, että jokainen sijoituksia tekevä kunta tai kunnallinen toimija noudattaa sijoituksissaan vallitsevaa säädäntöä sekä varta vasten laadittuja omia periaatteitaan. Sen sijaan yleispäteviä ohjeita sijoitustoiminnan käytännön toteuttamisesta tai valinnoista ei ole mahdollista antaa, sillä kunnat ja niiden tarpeet ovat erilaisia.

Näiden kehityskulkujen ja ajatusten perusteella Kuntaliitossa on päivitetty julkaisu ”Kunnan ja kuntayhtymän varallisuuden hoito, sijoitustoiminta ja niiden perusteista päättäminen”. Se on tarkoitettu tukemaan sijoitustoimintaa koskevien päätösten valmistelua kunnan ja muiden kunnallisten organisaatioiden toimielimissä. Julkaisussa on erikseen käsitelty toimialasijoittamista ja kassavarojen sijoittamista, pääpainon ollessa jälkimmäisessä. Jonkin verran käsitellään kuntien kokonaisvarallisuuden hoitoa. Liiteosassa on esimerkki valtuuston sijoitustoiminnan perusteita koskevasta päätöksestä.

Julkaisun ensimmäinen laitos ilmestyi vuonna 2002, taustana kuntalain muutos (13.2 §), jossa valtuuston tehtäviin lisättiin sijoitustoiminnan perusteista päättäminen. Säännös on edelleen voimassa ja sitä sovelletaan entiseen tapaan. Sen sijaan rahoitusmarkkinoiden muutokset vaikuttavat niihin periaatteisiin ja kriteereihin, joilla sijoituspäätöksiä tehdään – eli juuri niihin asioihin, joista valtuuston tulee olla selvillä.

Kunnan ja kuntayhtymän varallisuuden hoito, sijoitustoiminta ja niiden perusteista päättäminen -julkaisun voi tilata suoraan Verkkokaupasta osoitteesta http://shop.kunnat.net/product_details.php?p=3241

Pdf-julkaisun hinta on 15 euroa ja painetun 18 euroa.