Kuntaliiton yhdyskunnat ja ympäristön toimialan kommentit
Yksikkö on tarkentanut viime uutiskirjeessä esittämiään kommentteja laajemmin kuntien kaavajärjestelmästä, rakennusvalvonnan järjestämisvastuusta, ympäristöterveydenhuollon sekä ympäristönsuojelun tehtävistä. Myös vesihuollon ja jätehuollon sekä pelastustoimen palvelu- ja valvontatehtäviä koskevia muutoksia on kommentoitu.
Kuntien kaavaohjaus ja kaavajärjestelmä
Maakuntakaavoituksen ehdotetaan siirtyvän maakunnan liitoilta uusille maakunnille. Tarastin ehdotuksen mukaan ELY -keskuksille kuuluvat kuntien alueidenkäytön suunnittelun ohjaus- ja edistämistehtävät siirtyisivät myös maakunnille. Tarasti ehdottaa lisäksi, että alueidenkäytön suunnittelun valvontakeinot merkitykseltään valtakunnallisissa asioissa sekä valtakunnallisista alueidenkäytön intresseistä huolehtiminen siirtyisivät aluehallintovirastolle.
Kuntaliiton kommentit:
Maakuntien perustaminen merkitsee, että aiemmin kuntaorganisaatiossa laaditut maakuntakaavat kuuluisivat toiselle itsehallinnolliselle organisaatiolle. Kuntien kytkös maakuntakaavan laatimiseen katkeaa. Kuntien itsenäisen roolin säilyttäminen maankäytön suunnittelussa edellyttää kaavahierarkian ja maankäytönohjausjärjestelmän uudelleen arviointia, samassa yhteydessä tulee pohtia kaavatasojen lukumäärä.
On todennäköistä, että tuleva maakuntatason kaava tulee olemaan sekä sisällöltään että esitystavaltaan aiempaa selvästi strategisempi. Siinä on syytä käsitellä lähinnä maakunnan ja valtakunnan tason kysymyksiä. Myös sen ohjausvaikutukset tulee lainsäädännössä arvioida uudelleen. Maakuntakaavalla ei voi olla suoraa ohjausvaikutusta kuntien kaavoituksen toteuttamiseen, josta kunnat ovat taloudellisessa vastuussa.
Kaupunkiseuduilla muutos tulee korostamaan kuntien yhteistyön tarvetta maankäytön ja liikenteen ratkaisuissa. Kaupunkiseuduilla tarvitaan maakuntakaavaa ohjaavampi yhteinen yleispiirteinen suunnitelma, joka muodossa tai toisessa sisältää maankäytön toteuttamisen ohjelmoinnin.
Rakennusvalvonta
Tarasti ehdottaa, että maakunnille säädetään järjestämisvastuu nykyisin kunnille kuuluvista rakennusvalvontatehtävistä. Sellainen kunta tai kunnat yhdessä, jotka täyttäisivät maankäyttö- ja rakennuslakiin säädettävät rakennusvalvonnan palvelujen tuottamisen vähimmäisedellytykset, voisivat kuitenkin halutessaan ottaa hoitaakseen maakunnalta rakennusvalvonnan tehtävät.
Kuntaliiton kommentit:
Kuntaliitto on linjannut, että kunnallinen rakennusvalvonta tulee säilyttää ja sen laatua ja kustannustehokkuutta tulee kehittää paikallisista lähtökohdista. Rakennusvalvonnan järjestämisvastuu tulee jättää kaikilta osin kuntien vastuulle. Tarpeen mukaan pienemmät kunnat voivat halutessaan järjestää palvelut yhteistyössä muiden kuntien ja kunnan toimialojen kanssa. Kaikilla edellä mainituilla viranomaistehtävillä on keskeinen rooli kunnille strategisesti tärkeän maankäytön ja elinvoimapolitiikan kehittämisessä.
Rakennusvalvonnan järjestämisvastuun siirtäminen maakunnille Tarastin ehdotusten mukaisesti synnyttäisi ainakin kahdella tavalla organisoituja (kunnat, maakunta) sekä kahdenlaiseen (kunnalliseen ja maakunnalliseen) päätöksentekoon perustuvia rakennusvalvontoja. Rakennusvalvonnan järjestäminen maakuntien toimesta ja itse palveluiden tuottaminen kuntien toimesta aiheuttaisi rakennusvalvonnan henkilöstönmäärän lisäämisen tarvetta.
Ympäristöterveydenhuolto
Ympäristöterveydenhuollon tehtäviä esitetään koottavaksi maakuntiin kunnista ja aluehallintovirastoista. Maakuntavirastolle esitetään siirrettäväksi oikeusperusteiset tehtävät, joissa ei ole tarkoituksenmukaisuuteen liittyvää poliittista harkintaa (eläinten terveyden ja hyvinvoinnin valvonta sekä elintarvikevalvonta). Maakuntavaltuusto vastaisi eläinlääkäripalveluiden järjestämisestä sekä terveydensuojelusta ja tupakkalain valvonnasta. Sellainen kunta tai kunnat yhdessä, jotka täyttävät erikseen määritellyt palveluiden tuottamisen vähimmäisedellytykset, voisivat halutessaan ottaa hoitaakseen terveydensuojelulain ja tupakkalain tehtävät maakunnalta. Tämä mahdollistaisi jatkossakin terveydensuojelun, rakennusvalvonnan ja ympäristönsuojelun viranomaistehtävien järjestämisen yhdessä, toisiaan tukevana kunnassa. (Raportissa on kirjoitettu tämä mahdollisuus vain terveydensuojelun ja tupakkavalvonnan osalta, esittelytilaisuudessa Tarasti kuitenkin mainitsi että sama koskee koko ympäristöterveydenhuoltoa).
Aluehallintovirasto ei näyttäisi ohjaavan jatkossa ympäristöterveydenhuollon toimeenpanoa. Maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalalla nykyisen aluehallinnon tehtävät jakautuvat Eviraan ja maakuntiin. Sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalla Tarasti ei ota kantaa sosiaali- ja terveysministeriön esitykseen siirtää AVI:n resurssit keskusvirastoon. Ympäristöterveydenhuollon kokonaisuuden ohjaus näyttäisi hajoavan.
Kuntaliiton kommentti:
Kuntien kannalta olisi selkeää siirtää suoraan valtion ohjaukseen sellaiset tehtävät, joissa ei ole tarkoituksenmukaisuusharkintaa (elinten terveyden ja hyvinvoinnin valvonta sekä elintarvikevalvonta). Tehtävät hoidetaan suoraan keskusviraston ohjauksesta, jolloin on syytä harkita vielä soveltuvatko ne paremmin maakuntaan vai aluehallintovirastoon. Viranomaistehtävissä (valvontaa) ei ole mahdollista erottaa palvelun tuottamista ja järjestämistä hallinnon eri tasoille. Eläinlääkäripalvelut eivät sisällä viranomaistehtäviä ja niiden järjestäminen sopii maakunnan tehtäväksi koska jo nykyisinkin edellytetään maakunnittain järjestettyjä päivystysalueita.
Ympäristöterveydenhuollon järjestämisvastuun siirtäminen maakunnille Tarastin ehdotusten mukaisesti synnyttäisi ainakin kahdella tavalla organisoituja (kunnat, maakunta) sekä kahdenlaiseen (kunnalliseen ja maakunnalliseen) päätöksentekoon perustuvia ympäristöterveydenhuollon viranomaistoimintoja. Kuntien kannalta keskeisintä on että kunnilla on jatkossakin niin halutessaan mahdollisuus pitää terveydensuojelu ja siihen liittyvä osaaminen kunnissa yhdessä ympäristönsuojelun, rakennusvalvonnan ja kaavoituksen kanssa. Tätä näkemystä tukee myös Kuntaliiton juuri julkaisema Ympäristöterveys ja yhdyskunnat - opas kuntien päättäjille ja valmistelijoille sekä VIRVA -hankkeen väliraportin tulokset. Tarastin esitys ei sulje pois tätä mahdollisuutta ja edunvalvonnassa tulee huolehtia siitä, että palveluiden tuottamisen vähimmäisedellytykset sille, että kunnat voivat vastata jatkossakin terveydensuojelusta, eivät ole kohtuuttomat. Terveydensuojelun tulee jatkossakin vastata talousveden turvallisuuden valvonnasta.
Ympäristönsuojelu
Tarasti esittää, että kuntien ympäristönsuojelutehtävät säilyvät kunnissa. Hän esittää, että niiden kohtalo ratkaistaan lopullisesti kuntien tulevaa asemaa ja roolia laajemmin arvioivan Tulevaisuuden kunta -hankkeen yhteydessä. Tästä yleiskirjauksesta huolimatta hän kuitenkin esittää, että vesihuoltolaissa kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle säädetyt valvontatehtävät, kuten ilmeisesti myös päätökset vesihuoltoverkostoon liittymisestä vapauttamiseksi, siirrettäisiin maakuntiin.
Valtion alueellisen ympäristöhallinnon eli ELY:jen ja AVI:en ympäristövastuualueiden osalta Tarasti esittää, että ELY:jen valvontatehtävät ja AVI:en luvitus yhdistettäisiin ja siirrettäisiin AVI:hin. ELY:jen ympäristövastuualueelta maakuntiin hän esittää maasto- ja vesiliikennelain mukaisia tehtäviä, paitsi kun kyse on luonnolle tai muulle ympäristölle aiheutuvan haitan ehkäisemisestä, vieraslajilakitehtäviä, ilmastonmuutoksen sopeutumisen koordinointia sekä alueellisen jätesuunnitelman ja vesihuoltosuunnitelman laatimista ja hyväksymistä.
Kuntaliiton kommentit:
Kuntaliitto pitää erittäin hyvänä esitystä, että kuntien ympäristönsuojelua tarkastellaan Tulevaisuuden kunta kokonaisuuden yhteydessä. Myös kunnalle kuuluvien vesihuollon valvontatehtävien järjestely olisi tarkoituksenmukaista arvioida vasta tässä yhteydessä.
Tulevaisuuden kunnan vastuu tulee korostumaan elinvoiman sekä hyvinvoinnin ja terveyden edistämisessä. Puhdas ympäristö, maaperä, pinta- ja pohjavedet sekä hyvä ilmanlaatu ovat perusedellytyksiä näille tavoitteille. Maankäytön ympäristövaikutusten arviointi ja ympäristöhäiriötä aiheuttavien toimintojen tehokkaaksi optimoitu luvitus ja valvonta ovat kunnan ympäristönsuojelun tehtäviä, joilla luodaan edellytykset puhtaan ympäristön turvaamiselle ja pohja elinvoima- sekä terveyden ja hyvinvoinnin edistämistehtäville. Kuntien tavoitteellinen ja tuloksellinen ympäristö-, luonto- ja ilmastotyö tarvitsee tulevaisuudessakin asiantuntijan ja koordinoijan. Tässä ympäristöohjelmatyössä kunnan ympäristönsuojeluviranomainen on osa kunnan strategista kehittämistä. Eri tehtävissään ympäristönsuojelu toimii tiiviissä yhteistyössä rakennusvalvonnan ja terveydensuojelun kanssa eikä näiden toimialojen yhteistyötä tulisi rikkoa vaan kehittää niitä yhdessä ja osana kuntaa. Tietyissä tehtävissä kuten esim. vesihuollon ja jätehuollon kehittämisessä, ympäristönsuojelun yhteydet tekniseen toimialaan ovat tärkeitä.
Valtion ympäristöhallintoa koskevista esityksistä Kuntaliitto kannattaa lämpimästi ympäristövalvonnan ja luvituksen yhdistämistä samaan organisaatioon. Kuntaliiton näkemyksen mukaan tehtävän edellyttämä erityisasiantuntemus ja luvitettavien kohteiden valtakunnallinen merkitys puoltaa tehtävän sijoittamista valtiolle. Kunnan ja valtion ympäristönsuojeluviranomaisilla on rinnakkaisia tehtäviä, ja erityisesti valvonnan osalta paljon rajapintaa, jolloin muutoksessa on hyvin tärkeää huolehtia, että kunnan ja valtion valvontaviranomaisten vuorovaikutus toimii ja toisaalta nykyisiä työnjakoja selkiytetään ja kehitetään. Maakuntiin esitettyjen alueellisten jätehuolto- ja vesihuoltosuunnitelmien yhteys kuntien vastaaviin suunnitelmiin ja tarpeellisuus ylipäätään tulisi Kuntaliiton näkemyksen uudelleen arvioida.
Asuminen
Tarasti ehdottaa, että maakuntavaltuusto päättää, kenen arvio palveluasuntokohteen tarkoituksenmukaisuudesta (ml. pitkäaikainen tarve) tarvitaan, jotta ARA voi hyväksyä kohteelle korkotukilainan/investointiavustuksen. ”Kunnille kuuluva erityisryhmille tarkoitettujen asuntohankkeiden puoltaminen”
Kuntaliiton kommentti:
Itsehallintoalueen, kunnan ja ARA:n työnjako edellyttää kokonaistarkastelua, jossa voidaan systemaattisesti käydä läpi, miltä osin ARA:n erilaiset ohjaus-, valvonta-, avustuksenmyöntö-, tiedontuotanto- ja kehittämistehtävät on tarkoituksenmukaista keskittää ARA:lle / hoitaa itsehallintoalueilla. Vastaava tarkastelu tulee tehdä kunnan lakisääteisten ARA-valvontatehtävien ja -avustuksenmyöntötehtävien osalta.
Jätehuolto
Kuntien jätehuollon sekä viranomais- että palvelutehtävien osalta Tarasti toteaa, että kuntia koskevat mahdolliset tehtäväsiirrot käsitellään kuntien tulevaa asemaa ja roolia laajemmin arvioivan Tulevaisuuden kunta -hankkeen yhteydessä.
Ympäristöministeriö esitti varauksin 18.12.2015 päivätyssä, Tarastin taustatiedoiksi tarkoitetussa selvityksessään kunnallisen jätehuollon tehtävien mahdollista siirtämistä itsehallintoalueille.
Tarasti esittää jätettäväksi valtion tehtäväksi ELY -keskuksille jätelain mukaan kuuluvat tehtävät, jotka hän katsoo kuuluvaksi ympäristönsuojeluun. Tarasti esittää kuitenkin, että ELY -keskusten ympäristövastuualueelle nykyisin kuuluva alueellinen jätehuoltosuunnitelma tulee jatkossa hyväksyä maakuntavaltuustoissa. Sen sijaan em. suunnitelman valmistelun organisoinnin hän jättää selvitettäväksi uudistuksen jatkovalmistelussa.
Kuntaliiton kommentit:
Kuntaliitto katsoo, että jätehuollon palvelut ovat tärkeä osa kuntien tuottamaa teknisten palveluiden kokonaisuutta. Lähtökohtaisesti jätehuolto tulee säilyttää kunnallisena teknisenä palveluna.
Jätehuollon palvelutehtävät on järjestetty pitkälti kuntien vapaaehtoisena hyvin toimivana yhteistoimintana. Ko. yhteistoiminnasta seuraa jätelain mukaan velvoite hoitaa myös viranomaistehtävät vastaavassa yhteistoiminnassa samoilla aluerajauksilla. Nykyiset jätehuollon yhteistoiminta-alueet poikkeavat huomattavasti tulevista itsehallintoalueista. Kunnilla on myös maanlaajuinen jätehuollon infraomaisuus sekä laajat ympäristövastuut.
Jätehuoltotoiminta on tiivis osa kunnan muuta teknistä toimialaa sekä maankäyttöä ja linkittyy vahvasti niin ympäristönsuojelun kuin vesihuollonkin kanssa. Kunnilla on jätelain suoma melko laaja määräystoimivalta, jolla pystytään ohjaamaan jätehuollon kehittymistä. Mikäli jätehuolto siirrettäisiin itsehallintoalueille, tarkoittaisi se, että jätehuollon toiminta ja tehtävät tulisi arvioida kokonaan uudelleen lainsäädännössä. Nykyinen jätelainsäädäntömme perustuu kunnalliseen jätehuoltovastuuseen.
Valtion nykyistä ympäristöhallintoa koskevien esitysten osalta Kuntaliitto pitää alueellisen jätehuolto-suunnitelman hyväksymisen sekä sen mahdollisen laatimistehtävän siirtämistä maakuntavirastolle irrallisena ja yksittäisenä tehtävänä, joka voi olla resursoinnin kannalta hankala. Muut jätehuoltoa koskevat kehittämis-, luvitus- ja valvontatehtävät on kuitenkin esitetty jätettävän lähinnä valtion tehtäväksi.
Vesihuolto
Tarasti esittää, että vesihuoltolaissa kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle sekä terveydensuojeluviranomaiselle säädetyt valvontatehtävät sekä STM:n toimialan terveydensuojelulain mukaiset talousveden
valvontatehtävät siirrettäisiin maakuntiin. Ilmeisesti siten myös päätökset vesihuoltoverkostoon liittymisestä vapauttamiseksi, siirrettäisiin maakuntiin. ELY-keskusten ympäristövastuualueelta maakuntiin Tarasti esittää siirrettäväksi vesihuollon edistämistehtävät (mm. alueellisen vesihuoltosuunnitelman laatimisen ja hyväksymisen), valvonnan, hajajätevesiasiat sekä muut jätevesiin liittyvät tehtävät. Ilmeisesti maakunnille esitetään myös pohjavesialueen määrittämisen ja luokituksen valmistelun tehtäviä.
Kuntaliiton kommentit:
Kunnalle kuuluvien vesihuollon valvontatehtävien järjestely olisi tarkoituksenmukaisinta arvioida vasta Tulevaisuuden kunta -hankkeen yhteydessä osana kunnan ympäristönsuojelutehtävien kokonaisuutta. Myös tehtävien tarkoituksenmukainen jako tulisi tällöin tarkasteltavaksi. Nyt on vaarana, että vesihuollon liittymisvelvollisuudesta vapautumisesta päättää maakunta ja hulevesien osalta kunta, toki riippuen maankäyttö- ja rakennuslain sisällöstä jatkossa. Myös terveydensuojelulain mukainen talousveden valvonta tulisi linkittää mukaan tähän tarkasteluun, etenkin jos kunnilla on mahdollisuus pitää terveydensuojelutehtävät ja siihen liittyvä osaaminen jatkossakin kunnissa.
Öljyvahinkojen jälkitorjunta
Kunnille nykyisellään kuuluvan öljyvahinkojen jälkitorjunnan tulevaisuuden vastuut Tarasti esittää arvioitavaksi ympäristöministeriön ja sisäministeriön 24.9.2015 asettamassa merialueen ympäristöonnettomuuksien torjunnan operatiivisen johtovastuun siirtoa selvittävässä työryhmässä.
Kuntaliiton kommentit:
Kunnat hoitavat jälkitorjuntatehtäväänsä eri toimialojensa vaihtelevilla kokoonpanoilla ja työnajoilla. Vastuiden jaoissa vahinkotilanteissa on havaittu epäselvyyttä, mikä voi lisätä ympäristöriskejä. Myös teknisen toimialan operatiivisen toiminnan ulkoistukset ovat muuttaneet tehtävän hoitamismahdollisuuksia kunnassa. Kuntaliitto pitää tarkoituksenmukaisena, että tehtävä otettaisiin tarkasteluun edellä mainitussa työryhmässä ja arvioitaisiin tehtävän hoitamismahdollisuuksia kunnan ja pelastuslaitosten kesken.
Pelastustoimi
Hallituksen linjauksen mukaisesti itsehallintoalueille osoitetaan 1.1.2019 pelastustoimen tehtävät ottaen kuitenkin huomioon mahdolliset tarpeet järjestää itsehallintoaluetta laajempaa aluetta ja väestöpohjaa vaativat tehtävät laajemmalla alueella.
Selvityksessä korostetaan, että tehtävien kokoaminen itsehallintoalueille suoraan vaaleilla valittavan ylimmän päätöksentekoelimen alaisuuteen vahvistaisi kansanvallan ja perustuslain 14 §:ssä säädettyjen osallistumisoikeuksien toteutumista sekä parantaisi hallinnon selkeyttä ja läpinäkyvyyttä. Aluehallinnon tehtäviä itsehallintoalueille osoittavassa lainsäädännössä tulisi perustuslain periaatteiden näkökulmasta antaa itsehallintoalueille mahdollisimman laajalti päätösvaltaa ja omaa harkintavaltaa, joka kuuluu perustuslain 121 §:n 4 momentissa säädetyn alueen asukkaiden demokraattisen päätöksenteon piiriin.
Ed. lainauksen perusteella perustuslain arvoja korostava kansalaisyhteiskunnan vahvistaminen on ohjaava periaate, jota uudistuksen täytyy Tarastin mukaan noudattaa. Aktiivisen kansalaisen roolia vastaava analogia toistuu selvityksen kuvauksesta koskien itsehallintoalueen omaa päätösvaltaa. Selvityksessä vaaka on itsehallintoalueen verotusoikeuden puolella, koska valtion rahoituksen voidaan nähdä uhkaavan itsehallintoalueen harkintavaltaa sekä siten jopa kansalaisyhteiskunnan vahvistumista - kyse on klassisesta keskustelusta valtion ja kansalaisyhteiskunnan rooleista ja työnjaosta.
Pelastuslaitokset ymmärtävät järjestelmän liikkumavaran olevan riippuvainen rahoitusratkaisusta. Nykyisessä kunnallisessa järjestelmässä tärkeäksi lähipalvelujen tuottajaksi koetuista pelastuslaitoksista ei ole haluttu säästää vastaavalla tavalla kuin valtion turvallisuusviranomaisista.
On huomattava, että sisäministeriön pelastusosasto on hallitusohjelmasta lähtien säännöllisesti esiintuonut tarvetta aiempaa vahvempaa koordinaatioon. Koordinaation muotoa ja tavoitteita ei kuitenkaan ole määritetty, ja siksi ei ole tiedossa mitä koordinaation vahvistamisella tavoitellaan.
Olisi tarkoituksenmukaista, että pelastuslaitosten tehtävät voisivat poiketa toisistaan asiantuntemuksen turvaamisen, kustannusten pienentämisen tai muun sellaisen syyn vuoksi samalla logiikalla, kuin tuleville aluehallintovirastoille on suunniteltu.
Toimialana pelastustoimi on vähemmän poliittisia jännitteitä sisältävä verrattuna joihinkin muihin toimialoihin. Osin poliittisena kysymyksenä voidaan nähdä ensihoidon tuottamisen näkeminen perustaltaan joko julkisena tai yksityisenä palveluna.
Itsehallintoalueelle mahdollisesti siirrettävien alueellisen maankäytön suunnittelun tehtävien ja ympäristöterveydenhuollon suhteen toimiminen samalla hallinnollisella tasolla kuin pelastustoimi voi tuottaa yhteistyöetua, jos asiaa tarkastellaan pelkästään pelastustoimen kannalta ottamatta kantaa asiakas- tai kokonaishyötynäkökulmaan.
Pelastuslaitosten palvelujen tuottaminen jatkossa sekä kuntatasolle että maakuntatasolle varautumisessa, onnettomuuksien ehkäisyssä ja riskianalyysityössä istuu Tarastin esityksen henkeen.