Esteellisyys osayleiskaavan valmistelukäsittelyssä (tielinjaus)

Kunnanvaltuusto hyväksyi 20.2.2012 osayleiskaavan, joka koski kunnan keskustaajaman itäpuolisia kasvualueita. Osayleiskaavan keskeisenä tavoitteena oli ratkaista valtatien uusi linjaus keskustaajaman kohdalla. KHO katsoi vuosikirjaratkaisussaan 2016:17, että esteellisyyttä ei syntynyt kunnanhallituksessa eikä valtuustossa luottamushenkilöiden käsitellessä vaihtoehtoisia maankäytön rakennemalleja ja niihin liittyen valtatien kehittämisvaihtoehtoja.

​Huomioita ratkaisusta

KHO:ssa oli kysymys siitä, voitiinko luottamushenkilöiden katsoa olleen esteellisiä osallistumaan kaava-asian valmisteluun. Hallinto-oikeus katsoi esteellisyyden syntyneen, koska asian käsittelyyn osallistuneet luottamushenkilöt tai heidän läheisensä omistivat kiinteistöjä valtatien linjauksen vaikutuspiirissä tai osayleiskaavaa laadittaessa esillä olleiden ohikulkutievaihtoehtojen alueella tai läheisyydessä. 

Tiivistetysti huomioita KHO:n ratkaisusta:

• Kyse on osayleiskaavan valmistelukäsittelyyn liittyvän esteellisyyden arvioinnista.
• Maankäytön rakennemallin ja siihen liittyen valtatien kehittämisvaihtoehdon valinta osayleiskaavan jatkosuunnittelun pohjaksi on sellaista kaavan valmisteluun liittyvää päätöksentekoa, johon sovelletaan kuntalain ja hallintolain esteellisyyssäännöksiä.
• Ratkaisu on linjassa vallitsevan käytännön kanssa: kiinteistön omistaminen tai hallitseminen ei automaattisesti synnytä esteellisyyttä osallistua yleiskaavan käsittelyyn.
• Valtuutettujen esteellisyysperusteet valtuustossa ovat lievemmät kuin muiden luottamushenkilöiden esteellisyysperusteet.
• Jos asia koskee riittävän laajaa henkilöpiiriä, asian ei välttämättä katsota koskevan valtuutettua henkilökohtaisesti.
• Muiden kuin valtuutettujen esteellisyyttä arvioitaessa voidaan yhtenä seikkana ottaa huomioon, aiheutuuko kaavaratkaisusta merkittävää muutosta kiinteistöllä tai sen käytölle.

Esteellisyyden arvioinnista

Valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään (KuntaL 52.1 §). Yleensä edellytetään välittömiä ja henkilökohtaisesti valtuutetun tai hänen läheisensä asemaan kohdistuvia vaikutuksia.

Muiden kuin valtuutettujen esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään (KuntaL 52.2 §). Tarkemmin esteellisyysperusteet on lueteltu hallintolain 28 §:n 1 momentissa.

KHO:n ratkaisussa viitattiin myös hallituksen esitykseen kuntalaiksi (HE 192/1994 vp), jonka yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan mm. seuraavaa:

Esteellisyyssäännöksillä pyritään turvaamaan käsittelyn ja päätöksenteon puolueettomuutta.

• Esteellisyydellä tarkoitetaan, että henkilöllä on sellainen suhde asiaan tai asianosaisiin, että se voi vaarantaa hänen puolueettomuutensa yksittäisen asian käsittelyssä.
• Valtuutetun esteellisyysperusteet valtuustossa olisivat edelleen lievemmät kuin muihin luottamushenkilöihin sovellettavat perusteet.

Esteellinen henkilö ei saa osallistua sellaisiin asian käsittelyyn liittyviin toimiin, jotka vaikuttavat asian ratkaisuun. Käsittelykiellon katsotaan koskevan kaikkia asian ratkaisun vaiheita ja kaikkia toimia, jotka voivat jollain tavoin vaikuttaa tehtävän päätöksen sisältöön. Tällaisia toimia ovat mm. asian valmistelu.

Hallinto-oikeuden päätöksestä

Hallinto-oikeudella ja KHO:lla oli asiassa eri näkemys, miten valtatien kehittämisen aiheuttamaa muutosta ja sen merkittävyyttä oli arvioitava kunnanhallituksen jäsenten esteellisyyttä arvioitaessa ja olivatko valtuutetut valtuustossa esteellisiä, kun he omistivat maata valtatien kehittämisvaihtoehtojen vaikutuspiirissä tai läheisyydessä. 

Hallinto-oikeus mm. katsoi, että:

• Valtatien kehittäminen nykyisellä paikallaan tarkoittaisi merkittävää muutosta keskustaajaman nykyiseen maankäyttöön ja kyläkuvaan.
• Maankäytön muutos koskisi erityisesti valtatien alueeseen rajoittuvia kiinteistöjä ja niiden käyttöä.
• Keskustaajamassa melu-, tärinä- ja pölyhaitat lisääntyisivät valtatien lähialueilla.
• Ohitustielinjausta koskeva rakennemallivaihtoehto tarkoittaisi liikennemeluun liittyvien ympäristövaikutusten vähenemistä keskustaajamassa.
• Esteellisyys syntyi maanomistukseen liittyen sekä kunnanhallituksessa että valtuustossa.

Hallinto-oikeudessa oli kyse myös siitä, oliko valtuutettu ollut valtuustossa esteellinen käsittelemään rakennuspaikkojen yleisiä mitoitusperiaatteita. Tältä osin hallinto-oikeus katsoi, että valtuutettu ei ollut esteellinen vielä sillä perusteella, että tällä on kiinteistöomistuksia osayleiskaavan laajennusalueella. Asian ei voitu katsoa koskevan valtuutettua henkilökohtaisesti.

Asian arvioinnista KHO:ssa

Valmisteluun liittyvää päätöksentekoa

KHO:ssa oli ensinnäkin kyse siitä, voidaanko vaihtoehtoisten maankäytön rakennemallien ja niihin liittyvien valtatien eri kehittämisvaihtoehtojen käsittely kunnanhallituksessa ja valtuustossa katsoa sellaiseksi asian valmisteluksi, johon sovelletaan kuntalain ja hallintolain esteellisyyttä koskevia säännöksiä.

KHO katsoi tarkemmin ratkaisusta ilmenevien tosiseikkojen perusteella, että kyse on ollut sellaisesta osayleiskaavan valmisteluun liittyvästä päätöksenteosta, johon sovelletaan esteellisyyssäännöksiä. Perusteluina oli, että osayleiskaavaa laadittaessa on muun ohella tarkasteltu vaihtoehtoisia maankäytön rakennemalleja ja niihin liittyen valtatien kehittämisvaihtoehtoja. Valtuusto myös päätti kunnanhallituksen esityksestä valita rakennemallin osayleiskaavoituksen jatkosuunnittelun pohjaksi.

Esteellisyys kunnanhallituksessa

KHO:ssa oli arvioitavana, syntyykö valtatien linjauksen vaikutusalueella olevien kiinteistönomistusten vuoksi esteellisyyttä. KHO totesi, että valtatien kohdalla keskustaajaman alueella säilyy vilkasliikenteinen tie valtatien uudesta linjauksesta riippumatta. Mahdollinen uusi linjaus ei siten näiltä osin merkitse niin merkittävää muutosta, että luottamushenkilöt olisivat olleet esteellisiä.

Esteellisyys valtuustossa

Kyse oli siitä, koskeeko asia valtuutettuja siten henkilökohtaisesti kuin kuntalain 52.1 §:ssa tarkoitetaan. Perustelujen mukaan osayleiskaavaan liittyvissä selvityksissä ohikulkutievaihtoehdot on esitetty yleispiirteisinä linjauksina ja esillä olleiden tielinjausvaihtoehtojen vaikutuspiirissä on laajoja maa-alueita, jotka ovat jakaantuneet lukuisiin kiinteistöihin. Päätös ei siten koskenut valtuutettuja valtatien tai ohikulkutievaihtoehtojen alueella tai läheisyydessä henkilökohtaisesti. Esteellisyyttä ei syntynyt.

Lopuksi

KHO:n ratkaisu on tervetullut ja käytäntöä selkeyttävä. Asian käsittely jatkuu nyt hallinto-oikeudessa muiden kuin esteellisyyttä koskevien valitusperusteiden osalta.

Ratkaisusta on kuitenkin huomattava, että kyse oli osayleiskaavan valmistelusta ja valmistelukäsittelyyn liittyvän esteellisyyden arvioinnista. Asiassa ei ollut väitettykään, että osayleiskaavan hyväksymispäätöksen tekemiseen olisi osallistunut esteellisiä valtuutettuja. Mielenkiintoista olisi ollut nähdä, olisiko ratkaisu ollut tällöin toinen.

Teksti: lakimies, OTK, TkL Sampsa Matilainen

Linkkejä:

• 10.2.2016/423 KHO:2016:17, Maankäyttö ja rakentaminen - Yleiskaava - Esteellisyys - Valtuutettu - Muu luottamushenkilö - Tielinjaus. Finlex